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我國礦業權制度改革40年綜述

來源:中國自然資源報     發布時間:2018年12月11日 14:08     作者:系統管理員    

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  一、從無償到有償,礦產資源管理制度上最亮的一筆就是礦業權制度的建立和逐步完善

  憲法規定礦產資源屬于國家所有,但如何體現國家所有權,在改革開放前,完全是另一種表達方式。

  從上世紀50年代到上世紀70年代中葉,礦業是中國實行計劃經濟非常徹底的領域:地勘成果由中央財政出資并無償向國有企業提供;企業消耗的地質勘查成果不計入礦產品成本,其貨幣價值沉淀在利潤中上繳國家。

  礦產資源無償使用,這種高度計劃經濟的制度設計,是在當時生產生活對礦產品較低水平消耗的背景下運行的。到1978年,我國礦業總產值只有242.6億元。

  黨的十一屆三中全會,開啟了重點搞經濟建設,以提高人民生活水平為標志的新紀元。改革開放之火,先在那些礦產資源集中但經濟落后的地區燃燒起來。“靠山吃山”成為當地農民脫貧致富的重要途徑,由此引起的亂采濫礦業秩序問題,對原有礦產資源管理體制提出嚴峻挑戰。

  1986年3月,新中國第一部礦產資源法——《中華人民共和國礦產資源法》發布,結束了礦產資源管理無法可依的歷史。這部法明確規定,國家對礦產資源實行有償開采。開采礦產資源必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費。勘查礦產資源必須依法登記取得探礦權,開采礦產資源必須依法申請,取得采礦權。

  10年后的1996年8月,礦產資源法修正案頒布,明確國務院代表國家行使礦產資源所有權,確立了探礦權、采礦權有償取得和依法轉讓制度。認可探礦權、采礦權在市場上流通。此后,國務院以令的形式頒布《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》《礦產資源開采登記管理辦法》和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》。2000年11月,原國土資源部頒布《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》,礦產資源有償使用的基本制度框架由此基本形成。

  礦產資源的有償使用制度改革,在此后中國經濟社會高速發展中經受住了考驗,在全球礦業市場從繁榮到衰落到恢復的起伏周期中,礦業權市場不斷發育。截至2017年底,我國共有石油、天然氣、煤層氣、頁巖氣探礦權941個,采礦權762個;非油氣礦產探礦權2.12萬個,采礦權5.66萬個。

  各地的探索不斷為礦業權市場建設提供實踐樣本。

  2000年10月,浙江省人大通過《浙江省礦產資源管理條例》,明確規定采礦權可以通過拍賣方式有償取得。2001年6月,浙江省國土資源廳和財政廳共同發布《浙江省普通建筑用石礦產資源采礦權拍賣所得暫行管理辦法》,這是我國針對礦業權市場規范的第一個地方性政府文件。

  從不斷豐富的地方樣本中汲取經驗教訓,礦產資源有償使用制度改革思路逐步清晰:

  ——明確規定了礦業權出讓的競爭方式。探礦權采礦權出讓由過去單一的行政審批,開始了行政審批和市場競爭出讓并存的格局。2003年發布的《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》對采用招標、拍賣和掛牌方式獲取礦業權的適用范圍進行了規定;2005年下發的《關于規范勘查許可證采礦許可證權限有關問題的通知》,調整了中央和地方的審批權限;2006年發布的《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》將礦產資源分為無風險、低風險和高風險三類,對應了探礦權采礦權分類出讓方式。此后就此又陸續發布了一系列部門規范性文件。

  ——針對礦業權出讓轉讓的規定不斷完善。2010年初發布的《關于進一步規范探礦權管理有關問題的通知》,首次對探礦權申請人的資金能力、主體資格、勘查實施方案管理有了明確規定,細化了探礦權轉讓的條件,并對探礦權變革的各類行為予以規范。

  礦業權制度的建立健全,在2017年迎來新紀元,傳出更進一步突破的信號。

  2017年2月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《礦業權出讓制度改革方案》,要求礦業權出讓以招標拍賣掛牌方式為主,全面推進礦業權競爭性出讓,嚴格限制礦業權協議出讓,充分發揮市場配置資源的決定性作用。同時要求下放審批權限,強化監管服務,用3年左右時間建成“競爭出讓更加全面,有償使用更加完善,事權劃分更加合理,監管服務更加到位”的礦業權出讓制度。該方案確定先行在六省區(山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆)進行試點。截至目前,各試點工作已經取得了階段性的成效,形成了一批好經驗、好做法。

  2017年4月,國務院印發《礦產資源權益金制度改革方案》,將探礦權采礦權價款調整為礦業權出讓收益;將探礦權采礦權使用費整合為實行動態調整的礦業權占用費;將礦產資源補償費并入資源稅;將礦山環境治理恢復保證金調整為礦山環境治理恢復基金。這個方案從礦業權出讓、占有、開采、環境治理恢復四個環節改革現行制度,力圖解決礦業權制度實施過程中出現的問題,進一步完善礦業權的市場建設。

  2017年5月,中共中央、國務院印發了《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》,提出實行勘查區塊競爭出讓制度和更加嚴格的區塊退出機制,在保護性開發的前提下,允許符合準入要求并獲得資質的市場主體參與常規油氣勘查開采。

  三個文件的出臺,更加突出了 “市場配置、有償使用”的改革關鍵詞,也為未來礦業權制度改革點了題。如何處理好政府、市場兩者間關系,今后這個任務將更加艱巨。自然資源部礦業權管理司司長姚華軍對此有深刻的理解和認識。在接受記者采訪時他表示,下一步,要認真總結試點經驗,著力研究解決改革試點過程中出現的難點和熱點問題,推進礦業權制度改革順利進行。他特別提出,此項改革要遵守三個基本原則:一是正確處理好政府與市場的關系,充分發揮好市場配置資源的決定性作用,在尊重市場規律的同時尊重礦業發展規律;二是要更好地發揮政府的作用,促進資源安全、生態安全和社會安全;三是要充分應用好改革成果,加快礦產資源有關法律法規的修訂,維護國家所有權利益和礦業權人的利益。

  二、從分散到整合,礦產資源管理在規范和服務上下功夫,為健全完善礦業權制度提供了機制保障

  計劃經濟時代的礦業管理是分散的,多個涉礦產業管理部門分治管理不同礦類或礦種;礦業的整體鏈條被人為分割,礦產勘查和礦產開發分屬于不同部門。這種礦管模式,一旦進入市場經濟,便完成失控。

  改革開放40年,中國礦產資源管理機構出現了幾次重大變革:

  1982年,地質部改為地質礦產部,增加“對礦產資源的合理開發利用進行監督管理,對地質勘查全行業的活動進行協調”的職能。隨后,地質礦產部設立礦產開發管理局,各省地質礦產局相應設立了礦產開發處。

  1998年,合并地質礦產部和國家土地管理局,組建國土資源部。原地質礦產部和全國礦產資源委員會的行政管理職能以及冶金工業部、中國有色金屬工業總公司等部門行使的礦產資源行政管理職能劃歸國土資源部。

  1999年,地勘隊伍屬地化改革。原地質礦產部及部分行業部門的地勘隊伍劃歸到各省(區、市)人民政府管理。屬地化后的地勘隊伍逐步實現企業化經營。

  2018年,組建自然資源部,將國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局的職責整合,同時整合的職責的還有國家發展和改革委員會的組織編制主體功能區規劃職責,住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責,水利部的水資源調查和確權登記管理職責,農業部的草原資源調查和確權登記管理職責,國家林業局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責。

  幾次重大機構改革,對礦產資源管理制度的完善意義深遠。國家對自然資源管理統籌的需求、政府管理在市場經濟中的重新定位、多元化投資的形成和發展,都成為健全完善礦業權制度的助力器。

  21世紀第一個十年間,中國省、市兩級礦業權有形市場全面建立,31個省級礦業權交易機構如期建成并運行,265個地級市州礦業權交易機構基本建成。礦業權網上交易開始進行。

  在礦業權市場的建立健全中,政府管理和服務要扮演怎樣的角色?這是行業管理不得不用心探索并實踐的大課題。礦業權管理的重要內容之一,是要規范礦業行為,確保審批、評估的透明公開,建立良好的誠信和監管體系,而這一點,政府的作用至關重要。

  為建立健全礦業權有形市場,部先后出臺若干相關文件,持續加大力度,提高礦業權市場管理效率和透明度,強化審批信息和出讓轉讓的公示公開,加強對礦業權評估行業、評估行為的規范,強調重點抓好誠信體系的建設等。

  面向公眾,開展礦業權社會查詢服務。在統一配號的基礎上,推出探礦權采礦權登記信息查驗系統。 2017年1月1日起,我國全面實行礦業權人勘查開采信息公示制度,不到一年時間,全國礦業權公示率已經達到90%以上。

  優化服務,提高辦事效率。2017年,按照國務院有關“放管服”改革等要求,在清理整合26份已有規范性文件基礎上, 部先后印發《關于印發〈礦業權交易規則〉的通知》《關于進一步規范礦產資源勘查審批登記管理的通知》《關于進一步規范礦業權申請資料的通知》《關于完善礦產資源開采審批登記管理有關事項的通知》,進一步規范礦業權交易行為,規范和完善探礦權、采礦權審批登記管理,不斷提升礦產資源勘查開發領域的營商環境。在簡政放權的同時,強化監管,及時查處違法違規行為。從地方開始探索建立誠信體系,實行異常名錄和黑名單制度。

  推動地質資料向社會公開,是政府服務的另一重要方面。 2002年,國務院頒布《地質資料管理條例》,其中,將地質資料的公開利用作為地質資料管理的核心內容。十年后的2012年,我國通過館藏、網絡等多種途徑,向社會普通公眾推出中比例尺公開版數字地質圖1601幅,找礦突破戰略行動明確的47個整裝勘查區的地質資料目錄。這1601幅的地質圖,包括我國1:20萬、1:25萬和1:50萬地質圖及報告、說明書。此后,向社會公開的區域地質調查及編圖數據成果規模也越來越大,館藏紙質地質資料也逐步完成數字化。我國地質調查綜合信息服務平臺“地質云1.0”于2017年11月正式發布并上線服務。

  2018年4月22日,在第49個世界地球日,自然資源部首次公開了大批用于我國經濟社會發展重要領域的地質數據資料,包括近年來我國最新完成的多個重要領域覆蓋全國的礦產地質、水文地質、環境地質、城市地質等多類別地質資料數據。其中更是加入了包括京津冀、長三角、粵港澳大灣區等重點城市群新型城鎮化建設所需要的關鍵地質資料。

  三 、從打亂仗到講究科學規劃,礦產資源管理制度適應時代發展不斷成熟,為礦業權制度建設營造健康發展環境

  計劃經濟時代,涉礦管理部門職能交叉,由于缺乏統一的規劃管理,自然資源管理領域的低效和浪費現象非常嚴重。

  改革開放40年,一方面,經濟社會發展對礦業產業的需求發生了從量到質的變化;另一方面,在與國際礦業越來越緊密的融合中,中國礦業也在不斷拓寬視野,國際化程度越來越高。在此過程中,我國礦產資源管理走出了從單一到綜合、從領域到體系的變化脈絡。

  這個變化的重要指征,就是規劃。

  2001年,全國首輪礦產資源規劃出臺,從此,我國礦產資源管理開始了有規劃的歷史。

  從2001年到2016年,全國礦產資源規劃進行了三輪,每輪都體現了礦產資源管理制度通往科學化、現代化方向又前進了一步。比如在第一輪規劃中,強調優化布局,治散治亂;在第二輪《全國礦產資源規劃(2008~2015年)》,強調統籌規劃、科學開放、合理利用。

  特別是2016年11月發布實施的第三輪規劃——《全國礦產資源規劃(2016~2020年)》,以創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念統籌礦產資源勘查開發利用與保護,提出了適應新時代發展的總體目標,即到2020年基本建立安全、穩定、經濟的資源保障體系,基本形成節約高效、環境友好、礦地和諧的綠色礦業發展模式,基本建成統一開放、競爭有序、富有活力的現代礦業市場體系,顯著提升礦業發展的質量和效益,塑造資源安全與礦業發展新格局。到2017年9月底,31個省級礦產資源總體規劃全部獲批,新一輪礦產資源規劃進入全面實施階段。

  礦產資源是自然資源的重要部分,對礦產資源的管理,被納入國家自然資源資產管理的一部分。2016年底,國務院出臺《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》,明確提出:全民所有自然資源主要包括國有土地資源、水資源、礦產資源、國有森林資源、國有草原資源、海域海島資源等。自然資源資產有償使用制度是生態文明制度體系的一項核心制度。

  提升質量,強化生態文明建設成為中國2017年以來經濟發展的大邏輯。2017年7月,部下發《自然保護區內礦業權清理工作方案》,以國家級自然保護區為重點,對行政區域內各類保護區禁止礦產資源勘查開采范圍的礦業權進行調查摸底、分類梳理、系統分析,為保護區內礦業權分類處置工作奠定基礎。各地積極行動,在調查研究的基礎上,出臺措施,推進自然保護區內礦業權的退出。

  中國礦業權制度在改革開放中誕生并不斷完善進步。實踐證明,只有不斷改革創新,我們才能跟上時代的步伐、滿足發展的要求,只有不斷改革創新,礦業發展才能不斷注入生命活力。走向更公平、更規范、更科學,是歷史賦予自然資源部礦產資源管理的新使命。(趙凡)

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